Klimapolitik unter dem Dach der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen

Im Februar 2005 ist das Kyoto-Protokoll, das erste rechtlich bindende internationale Klimaschutzinstrument, in Kraft getreten. Seit mittlerweile fünf Jahren arbeiten 195 Vertragsparteien an einem Folgeabkommen für den Klimaschutz, denn die erste so genannte Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls läuft Ende 2012 aus. In Durban 2011 konnte darüber entschieden werden, dass es eine zweite Verpflichtungsperiode geben wird, die aber erst in Katar 2012 durch konkrete Minderungsanforderungen ausgefüllt sein wird. Darüber hinaus wurde ein Mandat für ein Folgeabkommen auf den Weg gebracht. Damit wird zwischen 2013 und 2015 ein neuer Vertrag verhandelt werden, um den weltweiten Schutz der Erdatmosphäre fortzusetzen und zu verstärken. Eine der zentralen Fragen ist, wie neben den Industrieländern, die unter dem Kyoto-Protokoll Minderungsziele und Klimaschutzverpflichtungen für alle Staaten übernommen haben, vor allem die anderen großen Emittenten wie die USA und die großen Schwellenländer, eingebunden werden sollen.

Darüber hinaus gewinnen neben den beiden wichtigsten Feldern globaler Klimaschutzpolitik, der Minderung von Emissionen und der Anpassung an die Folgen der Erderwärmung, aktuell Fragen der wirtschaftlichen Entwicklung und ihrer Vereinbarkeit mit Klimaschutzbemühungen immer mehr an Bedeutung. Die kommenden Monate werden zeigen, ob und in welchem Maß die Staatengemeinschaft in ihren Bemühungen erfolgreich sein wird, einen nachhaltigen weltweiten Klimaschutz zu organisieren.

Vor etwa 20 Jahren hatte die Staatengemeinschaft den Klimaschutz auf die internationale Agenda gesetzt und die Vereinten Nationen mit der Verhandlung eines globalen Abkommens betraut. Die Staatengemeinschaft hat die Klimarahmenkonvention 1992 in New York City (USA) verabschiedet. Die meisten Staaten haben diese Konvention im gleichen Jahr auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro (Brasilien) unterschrieben. Sie trat zwei Jahre darauf, am 21. März 1994, in Kraft. Inzwischen haben 195 Vertragsparteien die Klimarahmenkonvention (KRK, [1]) unterzeichnet (Stand April 2011) und damit die völkerrechtliche Basis für globalen Klimaschutz geschaffen. Eine der wichtigsten Pflichten, die sich aus der Konvention ergeben, ist, dass alle Vertragsstaaten regelmäßige Berichte veröffentlichen, die Fakten zu aktuellen Treibhausgasemissionen und Trends enthalten.

Das Ziel der Konvention besteht laut Artikel 2 darin, „die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau soll innerhalb eines Zeitraumes erreicht werden, der ausreicht, dass sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.“ Um dieses Ziel zu erreichen, ist es nach den Erkenntnissen des Weltklimarates IPCC [2] erforderlich, die globale Temperaturerhöhung langfristig auf maximal 2° C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Dieses Ziel kann mit einer 50 %-igen Wahrscheinlichkeit erreicht werden, wenn es gelingt, die Konzentration der Treibhausgase in der Atmosphäre bei 450 ppm CO₂-Äquivalenten (einschließlich des Nettoeffektes aller anthropogener Antriebsfaktoren wie beispielsweise auch des abkühlenden Effektes der Aerosole) zu stabilisieren. Die beste Schätzung der gesamten CO₂-Äquivalent-Konzentration einschließlich des Nettoeffekts aller anthropogener Antriebsfaktoren – also auch der abkühlenden – liegt im Jahr 2005 bei 375 ppm [3].

Zentrales Anliegen der bisherigen Vertragsstaatenkonferenzen (VSK) war die Fortentwicklung der Verpflichtungen zum Schutz des Klimas. Daher hat die Staatengemeinschaft bereits bei der 1. VSK (1996) das Berliner Mandat zum Erreichen einer verbindlichen globalen Regelung beschlossen. Dieses Anliegen haben die Vertragsstaaten bei der 3. VSK (1997) als „Protokoll von Kyoto“ erreicht. Darin verpflichten sich die Industriestaaten, die Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase (CO₂, CH₄, N₂O, H-FKW, FKW und SF₆) um durchschnittlich mindestens 5 % im Zeitraum 2008 bis 2012 gegenüber dem Basisjahr 1990 zu verringern. Bislang haben allerdings nur wenige Staaten, darunter die Europäische Union und Deutschland, erfolgreich ihre Treibhausgasemissionen begrenzt.

Seit der 3. VSK hatten sich die Verhandlungen auf die Konkretisierung der Regeln konzentriert. Im Einzelnen ging es um Instrumente, welche die Zielerreichung sowie deren Überwachung erleichtern sollen.

Mit den sogenannten „Marrakesh Accords“ (7. VSK) hat die Staatengemeinschaft einen Durchbruch erzielt. 178 Länder erzielten Einverständnis über die konkreten und zum Teil detaillierten Durchführungsbestimmungen des Kyoto-Protokolls. Damit das Abkommen in Kraft treten konnte, musste es allerdings zunächst mindestens 55 Staaten ratifizieren, die ihrerseits mindestens 55 % der Treibhausgasemissionen der Industrieländer im Jahre 1990 auf sich vereinigen. Dies gelang erst einige Jahre später. Am 16. Februar 2005 trat das Kyoto-Protokoll dann verbindlich in Kraft. Inzwischen haben 193 Staaten (Stand April 2011), darunter Deutschland, das Kyoto-Protokoll ratifiziert.

Die 11. und 12. VSK 2005 in Montreal (Kanada) beziehungsweise 2006 in Nairobi (Kenia) waren gleichzeitig die ersten beiden Treffen der Kyoto-Vertragsparteien. Hier haben alle Vertragsstaaten vereinbart, Gespräche über die Zukunft des weltweiten Klimaschutzes und seine Umsetzung in verbindliches Völkerrecht ab 2013 zu beginnen. Ziel war, die Beratungen und Verhandlungen rechtzeitig abzuschließen, so dass keine „Verpflichtungslücke“ nach 2012 entsteht, dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto Protokolls. Die Staatengemeinschaft hat ein Arbeitsprogramm über Verhandlungen zur Festlegung neuer Verpflichtungen von Industrieländern unter dem Kyoto-Protokoll und ein Fahrplan für die Überprüfung des Kyoto-Protokolls bis 2008 beschlossen. Darüber hinaus haben die Vertragsstaaten ein 5 Jahres-Arbeitsprogramm zu Anpassungsfragen (Nairobi-Arbeitsprogramm) für den Zeitraum 2006 bis 2010 verabschiedet.

Mit der 13. VSK auf Bali (Indonesien) im Dezember 2007 traten die Verhandlungen über ein neues Klimaschutzregime in eine entscheidende Phase ein. Unter dem Eindruck der Veröffentlichung des Vierten Sachstandsberichtes des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, Sitz: Genf, Schweiz) kurz zuvor, und der Auszeichnung dieses Gremiums mit dem Friedensnobelpreis, gemeinsam mit dem ehemaligen US-Vizepräsidenten Al Gore, hat sich die Staatengemeinschaft nach dramatischen Verhandlungen auf ein Mandat über zweijährige Verhandlungen zu einem neuen Klimaschutzabkommen verständigt. Mit der so genannten „Bali Roadmap“ war damit ein Verhandlungsrahmen geschaffen, in dem ein neues Klimaschutzabkommen auf der 15. VSK in Kopenhagen im Dezember 2009 beschlossen werden sollte. Dieser Verhandlungsrahmen umfasste ein Arbeitsprogramm für die langfristige, umfassende Zusammenarbeit aller Staaten im Klimaschutz sowie zur Festlegung neuer Verpflichtungen von Industrieländern unter dem Kyoto-Protokoll. Das Arbeitsprogramm für die langfristige, umfassende Zusammenarbeit aller Staaten im Klimaschutz basiert auf dem „Bali Aktionsplan“ mit den 5 Kernelementen: „Gemeinsame Vision“, „Minderung von Treibhausgasemissionen“, “Anpassung“, „Finanzarchitektur“ und „Technologiekooperation“.

Die 14. VSK in Posen (Polen) markierte einen Zwischenschritt in den Beratungen und Verhandlungen, in der die Staaten den Übergang von einer Klärung der Positionen im Laufe des Jahres 2008 zu echten Verhandlungen im Jahr 2009 beschlossen haben. Diese VSK war besonders geprägt von der globalen Finanzkrise und von der Präsidentschaftswahl in den USA, aus der unmittelbar zuvor der demokratische Senator Barack Obama als Sieger hervorging.

Auf der 15. VSK in Kopenhagen (Dänemark) sollte eine Einigung über ein neues, verbindliches Klimaschutzabkommen für die Zeit nach 2012 erzielt werden. Dieses Ziel hat die Staatengemeinschaft nach schwierigen Verhandlungen nicht erreicht. Allerdings erarbeitete eine Gruppe von rund 25 Staats- und Regierungschefs, darunter Deutschland, die EU, USA, China, u.a., die sogenannte „Kopenhagen Vereinbarung“. Das Dokument, ist eine politische Vereinbarung, und enthält die Kernelemente der künftigen Klimapolitik (u.a. die 2°C Grenze). Die Vertragsstaatenkonferenz von Kopenhagen hatte diese Vereinbarung jedoch lediglich zur Kenntnis genommen. Sie war damit völkerrechtlich nicht bindend. Die Gruppe der Staats- und Regierungschefs verpflichtete sich allerdings, bis zum 31. Januar 2010 ihre Beiträge zur Emissionsminderung der UN mitzuteilen. Zwischenzeitlich hatten sich dieser Vereinbarung mehr als 100 Staaten (einschließlich der EU-Mitgliedsstaaten) angeschlossen und konkrete Emissionsminderungsziele- bzw. –maßnahmen für die Zeit bis 2020 vorgelegt.

Auf der 16. VSK in Cancùn, Mexiko, gelang es, alle Elemente der Kopenhagener Entscheidung offiziell zu beschließen. In einigen Themenfeldern gelang sogar eine Erweiterung und Vertiefung. Insgesamt haben die Staaten Entscheidungen in den Bereichen Messung, Berichterstattung und Überprüfung, Finanzierung, Waldbewirtschaftung in den Entwicklungsländern (REDD+) [4], Anpassung und Technologietransfer getroffen. Einige Fragen, unter anderem die politisch besonders sensiblen, blieben offen: so die Vereinbarungen zu Minderungsverpflichtungen der Staaten und die Frage, wie die Verhandlungen zu einer zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto Protokolls mit den Verhandlungen zu einem alle Staaten einbeziehenden Klimaregime verknüpft werden können. Um das vereinbarte Ziel zu erreichen und die globale Temperaturerhöhung bei 2°C zu stoppen, ist es unabdingbar, diese beiden Fragen weiterhin zu adressieren.

Analysen verschiedener Autoren zeigen, dass die bis zum Sommer 2010 eingereichten Klimaschutzziele bei weitem noch nicht ausreichen, um die von mehr als 100 Staaten unterstützte 2-Grad-Celsius-Grenze (also die Begrenzung der globalen Erwärmung auf maximal 2 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau) einzuhalten [5].

Die formalen Verhandlungen für ein künftiges Klimaschutzabkommen für die Zeit nach 2012 wurden 2011 fortgeführt. Die 17. VSK fand vom 28. November bis zum 11. Dezember 2011 in Durban, Südafrika statt. Zentrale Ergebnisse waren die Vereinbarung über die zweite Verpflichtungsperiode zum Kyoto Protokoll und ein Mandat für ein neues Klimaschutzabkommen, das bis 2015 verhandelt werden soll. Weitere Informationen über die Ergebnisse finden Sie hier.

[1] UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change; Sitz: Bonn

[2] Intergovernmental Panel on Climate Change; Sitz: Genf, Schweiz

[3] Hare, B. and M. Meinshausen, 2006: How much warming are we committed to and how much can be avoided? Climatic Change, 75, 111-149

[4] REDD+ umfasst folgende Aktivitäten: Reduzierung der Emissionen aus Entwaldung, Degradierung; Schutz der Kohlenstoffvorräte im Wald; nachhaltige Forstwirtschaft und Erhöhung der Kohlenstoffvorräte im Wald

[5] Rogelj, J.; Nabel, J.; Chen, C.; Hare, W.; Markmann, K.; Meinshausen, M.; Schaeffer, M.; Macey, K. & Höhne, N. (2010): Copenhagen Accord pledges are paltry. In: Nature, Vol 464(7292), S. 1126-1128